민스크 협정은 돈바스 전쟁을 끝내고자 한 일련의 국제 협정으로, 이 전쟁은 무장 러시아 분리주의 집단이 러시아 정규군의 지원을 받아 우크라이나 군과 벌인 것이다.1 2014년 8월까지 우크라이나는 분리주의자들이 점령한 영토 대부분을 되찾았다. 이후 러시아는 분리주의자들을 지원하기 위해 은밀하게 돈바스를 침공했고, 일로바이스크에서 우크라이나군에 큰 패배를 안겼다. 평화 회담은 벨라루스의 민스크에서 열렸다. 회담에는 우크라이나, 러시아, 유럽안보협력기구(OSCE) 대표로 구성된 우크라이나 관련 3자 연락 그룹이 참여했으며, 이른바 노르망디 형식을 통해 프랑스(프랑수아 올랑드)와 독일(앙겔라 메르켈) 지도자가 중재했다. 2014년 9월, 첫 번째 민스크 의정서, 즉 민스크 I이 3자 연락 그룹 대표들과, 그들의 지위를 인정하지 않는 조건으로 자칭 도네츠크 인민공화국(DPR)과 루한스크 인민공화국(LPR)의 당시 지도자들에 의해 서명되었다.2
민스크 협정은 다음을 요구했다. OSCE가 감시하는 즉각적인 휴전; 모든 포로의 즉각적인 석방; 우크라이나에서 모든 불법 무장 단체, 외국 군인 및 용병의 철수; 전선에서 중화기의 철수; 우크라이나 법에 따른 돈바스 지역 지방선거; 반군이 장악한 돈바스 지역에 자치권(“특별 지위”) 부여; 러시아-우크라이나 국경에 대한 OSCE의 감시; 전쟁 관련자에 대한 사면. 2014년 9월 16일, 우크라이나는 반군 장악 지역에 자치권을 부여하고, 전투원을 사면하며, 같은 지역에서 12월 7일에 선거를 실시하는 법을 통과시켰다. 그러나 11월에 분리주의자들이 자체 선거를 불법으로 실시했고, 이는 민스크 협정을 위반한 것이었다. 휴전도 반복적으로 깨졌다.3 9월 28일, 러시아의 지원을 받는 세력은 도네츠크 공항을 점령하기 위한 공세를 시작했고, 러시아군의 도움을 받아 결국 2015년 1월에 이를 장악했다.2
갈등을 끝내기 위한 또 다른 협정인 민스크 II는 2015년 2월 12일에 서명되었다. 이 협정은 첫 번째 협정을 더 자세히 다듬은 것으로, 2월 15일부터 또 다른 휴전, 전선에서 더 멀리 중화기 철수, 돈바스에 대한 추가 자치권 부여, 러시아와의 국경에 대한 우크라이나의 통제권 회복을 요구했다. 또한 시한도 설정했다.4 이에도 불구하고 러시아의 지원을 받는 세력은 즉시 데발트세베 공세를 재개했다. 이들은 그곳에서 휴전을 지키지 않겠다고 밝히고, 그 지역이 정당하게 자신들의 것이라고 주장했다.5 우크라이나, EU, 미국은 이를 휴전 위반으로 규정했으며, 러시아군 자체가 전투에 참여했다고 밝혔다.6 데발트세베가 함락된 이후 전투는 잦아들었지만 완전히 끝나지는 않았고, 협정의 조항들은 끝내 완전히 이행되지 않았다.7
2019년, 모든 당사자는 전 독일 외무장관 프랑크발터 슈타인마이어가 제안한 민스크 협정의 단순화된 버전이자 이행 방안인 **슈타인마이어 공식**에 합의했다. 휴전과 외국 군인의 철수에 따라, 우크라이나 법에 따른 돈바스 지방선거가 실시되고 OSCE가 이를 감시하게 된다. OSCE가 선거를 자유롭고 공정한 것으로 판단하면, 분리주의 지역에 “특별 지위”(자치권)가 부여되고 우크라이나에 재통합된다.8 이 계획에 반대한 우크라이나인들은, 이것이 돈바스의 점령을 합법화하고 우크라이나 내부에 러시아가 통제하는 “트로이 목마”를 남기게 될 것이라고 주장했다.9 우크라이나 측은 러시아군의 철수, 국경에 대한 통제권, 그리고 선거 이전에 국내 실향 우크라이나인들이 돈바스로 돌아와 투표할 권리를 요구했다.10 돈바스의 분리주의자들은 철수하거나 무장을 해제하지 않겠다고 말했고, 국경에 대한 통제권을 포기하기를 거부했으며, 러시아와의 통합을 추구하겠다고 밝혔다.9 러시아 국가는 자국 군대가 돈바스에서 활동하고 있다는 사실을 계속 부인했고, 러시아와 그 지원을 받는 세력이 여전히 해당 지역과 국경을 통제하고 있는 상태에서 선거를 실시해야 한다고 주장했다.11
2021년에는 우크라이나 국경 주변에 러시아군이 대규모로 집결했고, 돈바스에서 러시아의 지원을 받는 세력의 공격이 늘어나면서 국제적 위기가 촉발되었다. 2022년 2월 21일, 러시아는 공식적으로 도네츠크 인민공화국과 루한스크 인민공화국을 독립 국가로 승인하고, “평화유지군”이라는 명목으로 러시아군을 돈바스에 파견했다. 이는 민스크 협정을 위반한 것이었다.12 러시아의 블라디미르 푸틴 대통령은 민스크 협정이 “더 이상 존재하지 않는다”고 선언했으며, 협정의 붕괴에 대한 책임은 러시아가 아니라 우크라이나에 있다고 주장했다.13 이후 러시아는 2022년 2월 24일 우크라이나 침공을 전면적으로 개시했다.14
역사
2014년 2월, 러시아군은 은밀하게 우크라이나의 크림반도를 공격하여 점령했다. 우크라이나 동부와 남부에서는 시위와 소요가 시작되었는데, 연구자들은 이를 “러시아 행위자들이 키이우 상황에 대한 지역적 불만에서 비롯되었는지, 아니면 러시아로부터 조직되고 지원받았는지 그 정도가 명확하지 않은” 것으로 묘사한다.15 봄에는 우크라이나 돈바스에서 러시아 행위자들에 의해 두 개의 승인받지 못한 소국, 즉 “DPR”과 “LPR”이 만들어졌다. 여기서 크렘린은 이전에 몰도바와 조지아에서 분리주의 거점을 만들 때 사용했던 몇 가지 기법을 활용했다. 이후 러시아는 서방 국가들을 “동결된 분쟁”의 논리에 끌어들이고 러시아 침략의 피해자들을 함정에 빠뜨리기 위해, 서사와 협상 입장을 확립해 나갔다(움란트와 에센).2
2014년 여름, 우크라이나는 반격 작전을 시작했는데, 이 과정에서 처음에는 잃어버린 영토의 상당 부분을 되찾았다. 러시아는 2014년 8월 말까지 특수부대 요원, 비정규군, 소규모 러시아 정규군 부대를 보내고 있었으나, 그 무렵 처음으로 대규모의 표식 없는 정규군을 투입하여 돈바스의 대리 세력을 도왔다. 일로바이스크 전투에서 패배한 뒤 우크라이나는 민스크 의정서, 즉 민스크 I에 서명할 수밖에 없었다.2
민스크 의정서
2014년 8월 말, 우크라이나군을 일로바이스크에서 격파한 뒤2 러시아는 돈바스의 대리 세력을 패배에서 간신히 구해 냈고, 무력 과시를 통해 그들의 입지를 굳혔다. 러시아의 다음 과제는 통제권을 안정시키는 것이었고, 우크라이나는 군사적 패배를 막고자 했다. 서방 정부들은 사태 확대를 우려했다.16
민스크 의정서는 우크라이나, 러시아, OSCE의 대표로 구성된 우크라이나 삼자 접촉 그룹이 작성했다.17 이 그룹의 회의는 분리주의 성향의 도네츠크 및 루한스크 인민공화국의 비공식 대표들과 함께 2014년 7월 31일, 8월 26일, 9월 1일, 9월 5일에 열렸다.
의정서 본문
의정서 본문은 12개 항으로 구성되어 있다.18
- 즉각적인 양측 간 휴전을 보장할 것.
- 감시 및 검증을 통해 OSCE가 휴전을 보장할 것.
- 우크라이나 법률 "도네츠크주 및 루한스크주 일부 지역의 임시 지방자치 질서에 관한 법"의 채택 등을 통한 권력 분권화.
- OSCE에 의한 우크라이나-러시아 국경의 영구적 감시와 검증, 그리고 우크라이나와 러시아 연방 국경 지역에 안보 구역 설치.
- 모든 인질 및 불법 구금자의 즉각 석방.
- 도네츠크 및 루한스크주 일부 지역에서 일어난 사건과 관련하여 사람들을 기소하고 처벌하는 것을 막는 법률 제정.
- 포괄적인 국가적 대화를 계속할 것.
- 돈바스의 인도적 상황을 개선하기 위한 조치를 취할 것.
- "도네츠크주 및 루한스크주 일부 지역의 임시 지방자치 질서에 관한 법"에 따라 조기 지방선거를 실시할 것.
- 불법 무장 단체와 군 장비, 전투원 및 용병을 우크라이나 영토에서 철수시킬 것.
- 돈바스 지역을 위한 경제 회복 및 재건 프로그램을 채택할 것.
- 협의 참가자들의 개인 안전을 보장할 것.
서명자
다음 대표들이 문서에 서명했다.18
소위 도네츠크 인민공화국(DPR)과 루한스크 인민공화국(LPR)의 특사인 알렉산데르 자하르첸코와 이고리 플로트니츠키도 "자칭 직무"라는 표현 없이 의정서에 서명했다.219
후속 각서
민스크 의정서 서명 후 2주 동안 분쟁 당사자 양측 모두 휴전을 자주 위반했다.2021 협상은 민스크에서 계속되었고, 2014년 9월 19일에 민스크 의정서의 후속 각서에 합의했다. 이 각서는 의정서의 이행을 구체화했다. 합의된 평화 조치 가운데 일부는 다음과 같다.202223
- 안전 구역 상공에서의 전투기 비행 금지
- 분쟁 지역에서 모든 외국 용병 철수
- 공세 작전 금지
- 접촉선 양쪽에서 각각 15킬로미터(9.3마일)씩 중화기를 후퇴시켜 30킬로미터(19마일)의 완충 지대를 만들 것
- OSCE 우크라이나 특별 감시 임무에 민스크 의정서 이행을 감시하도록 위임할 것
첫 번째 민스크 합의의 위반
의정서와 각서가 체결된 후 불안정한 휴전이 성립했다. 그러나 합의가 러시아의 이익에 부합했음에도 불구하고 전투는 멈추지 않았다.2 양측은 계속해서 상대방의 휴전 위반을 비난했다. 2014년 9월 말, 분리주의 세력이 공항을 점령하기 위한 공세를 시작하면서 도네츠크 공항 2차 전투가 벌어졌다.24 10월 말, DPR의 "총리"이자 민스크 의정서 서명자인 알렉산데르 자하르첸코는 자신의 병력이 마리우폴, 크라마토르스크, 슬로뱐스크를 "되찾을" 것이며, 이를 위해 DPR 병력이 "격렬한 전투"를 벌일 의향이 있다고 말했다.325 얼마 후 자하르첸코는 자신의 발언이 잘못 인용되었으며, 이 도시들은 "평화적 수단"을 통해 장악될 것이라는 뜻이었다고 해명했다.26
2014년 9월 16일, 우크라이나 의회는 반군 점령 지역에 제한적 자치권을 부여하고, 전투원에 대한 사면을 허용하며, 해당 지역에서 12월 7일에 선거를 실시하도록 하는 법을 통과시켰다.2728
그러나 분리주의 세력은 이후 자체 선거를 11월에 실시하겠다고 발표했다. 이는 민스크 합의를 위반한 것이었다. OSCE 의장 디디에 뷜카터는 이 선거가 "민스크 의정서의 문언과 정신"에 어긋나며 "이행을 더욱 복잡하게 만들 것"이라고 확인했다.29 이는 선거가 모든 당사자의 합의를 거치지 않았고, 우크라이나 정당과 후보가 참여하지 않으며, OSCE의 참관을 받지 않고, 러시아가 지원하는 무장 세력이 지역을 장악한 상태에서 치러지기 때문이었다.2 러시아는 이 불법 선거를 "존중"한다고 밝히고, 새로운 지방 당국을 향후 협상에서 "돈바스 주민"을 대표하는 것으로 취급했다.2 분리주의 지도자 자하르첸코는 "이것은 역사적인 시기다. 우리는 새로운 나라를 만들고 있다!"라고 말했다.30
붕괴
의정서와 각서는 우크라이나 동부의 전쟁을 멈추지 못했다.2 2015년 1월에 이르러 민스크 의정서의 휴전은 완전히 붕괴되었다.31 의정서를 무시하고 도네츠크 국제공항에서 러시아의 승리가 이어진 뒤, DPR 대변인 에두아르드 바수린은 "민스크 각서는 채택된 형태로 고려되지 않을 것이다"라고 말했다.32 같은 날 늦게, DPR 지도자 알렉산데르 자하르첸코는 DPR이 "더 이상 휴전 협상을 위한 어떤 시도도 하지 않을 것"이며, 자신의 병력이 "도네츠크주 경계까지 끝까지 공격할 것"이라고 말했다.33 《뉴욕 타임스》는 휴전이 "거의 완전히 사라졌다"고 보도했다.34 2015년 1월부터 2월 사이 러시아는 2014년 8월에 보였던 패턴을 되풀이하여 새로운 병력을 투입했고, 데발체보에서 우크라이나군을 공격해 격파했으며, 이로 인해 우크라이나는 민스크 합의 이행을 위한 조치 패키지, 즉 민스크 II에 서명할 수밖에 없었다.2
전투 지역의 폭력이 격화되는 가운데, 1월 31일로 민스크 협상의 또 다른 회차가 예정되었다.35 삼자 접촉 그룹의 구성원들은 DPR 및 LPR 대표들을 만나기 위해 민스크로 갔다. 의정서의 DPR 및 LPR 서명자들은 참석하지 않았고, 참석한 대표들은 의정서나 각서의 이행을 논의할 수 없었다. 이 대표들은 의정서와 각서의 개정을 요구했다. 회의는 아무런 결과 없이 휴회되었다.35
민스크 II, 2015년 2월
2015년 2월 초까지 우크라이나 돈바스 지역의 진행 중인 전쟁을 해결하려는 연이은 시도는 성과를 내지 못했다.36 2014년 9월 5일의 민스크 의정서로 분쟁 지역의 교전은 여러 달 동안 크게 줄었으나, 소규모 충돌은 계속되었다. 2015년 1월 초 러시아는 또 한 차례 대규모 정규군을 파견했고,2 이 병력은 도네츠크 인민공화국(DPR) 및 루한스크 인민공화국(LPR) 분리주의 세력과 함께 우크라이나 통제 지역에 대한 새로운 공세를 시작하여 민스크 의정서의 휴전이 완전히 붕괴되는 결과를 낳았다.31
격렬한 전투 끝에 DPR 병력은 1월 21일 상징적으로 중요한 도네츠크 국제공항을 점령했다. 이는 우크라이나가 통제하던 도네츠크 시의 마지막 지역이었다. 이 승리 이후 러시아군2은 분리주의 세력과 함께 1월 말 중요한 철도 및 도로 교차점인 데발체베에 대한 공세를 이어갔다. 이 격렬한 전투의 재개는 국제 사회에 큰 우려를 낳았다. 우크라이나는 또 한 번 "참담한" 패배를 겪었다.2 프랑스 대통령 프랑수아 올랑드와 독일 총리 앙겔라 메르켈은 2월 7일 새로운 평화 계획을 내놓았다.3738
프랑스-독일 계획은 우크라이나 대통령 페트로 포로셴코 및 러시아 대통령 블라디미르 푸틴과의 협상 이후 마련되었으며, 민스크 의정서의 부활로 여겨졌다. 올랑드 대통령은 이 계획이 분쟁 해결을 위한 "마지막 기회"라고 말했다.3738 이 계획은 미국이 우크라이나 정부에 무기를 보내자는 제안에 대한 대응으로 제시되었으며, 메르켈 총리는 이러한 무기 지원이 위기를 악화시킬 뿐이라고 말했다.3739
프랑스-독일 외교 계획의 이행을 논의하기 위한 정상회담이 2월 11일 벨라루스의 수도 민스크에 있는 독립궁전에서 열릴 예정이었다. 회담에는 러시아 대통령 블라디미르 푸틴, 우크라이나 대통령 페트로 포로셴코, 독일 총리 앙겔라 메르켈, 프랑스 대통령 프랑수아 올랑드, DPR 지도자 알렉산더 자하르첸코, LPR 지도자 이고리 플로트니츠키가 참석했다. 협상은 16시간 동안 밤새 이어졌으며, 독일 외무장관은 이를 "매우 어려웠다"고 평가했다.4041
회담 이후 2015년 2월 12일 분쟁 당사자들이 민스크 협정 이행 조치 패키지라는 새로운 평화 조치 패키지에 합의했다고 발표되었으며, 이는 일반적으로 민스크 II라고 불린다.4424344 합의된 조치에는 2월 15일부터 시행되는 OSCE 감시하의 무조건적 휴전, 최전선에서의 중화기 철수, 전쟁포로 석방, 그리고 우크라이나의 헌법 개혁이 포함되었다.45
합의문 전문
합의문의 전문은 다음과 같다.4647
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2015년 2월 15일 동유럽 시간 자정(00:00)부터 우크라이나 도네츠크 및 루한스크 주의 특정 지구에서 즉각적이고 완전한 휴전을 실시하며, 이를 엄격히 준수한다.
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양측은 중화기를 동등한 거리만큼 철수하여 보안 구역을 조성한다. 구경 100mm 이상의 포병은 최소 50킬로미터(31마일) 떨어져야 하며, 다연장 로켓 발사기(MRLS)는 70킬로미터(43마일), MLRS 토네이도-S, 우라간, 스메르치, 토치카-U 전술 미사일 체계는 140킬로미터(87마일) 떨어져야 한다.
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우크라이나군은 실제 접촉선에서 철수한다.
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도네츠크 및 루한스크 주의 특정 지구의 무장 세력은 2014년 9월 19일자 민스크 각서에 따른 접촉선에서 철수한다.
위에 언급된 중화기의 철수는 휴전 개시 후 둘째 날을 넘기지 않고 시작되어야 하며, 14일 이내에 완료되어야 한다.
이 과정은 삼자 접촉 그룹의 지원을 받아 OSCE가 지원한다.
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철수가 시작되는 첫날부터 OSCE가 위성, 드론, 전파 탐지 시스템 등 필요한 모든 기술적 수단을 사용하여 휴전 체제와 중화기 철수를 효과적으로 감시하고 검증한다.
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철수 후 첫날부터 우크라이나 법률 및 "도네츠크 및 루한스크 주의 특정 지구에 대한 임시 지방자치 질서에 관한" 우크라이나 법에 따라 지방선거의 방식에 관한 대화를 시작하며, 위 법률에 근거하여 이 지구들의 미래에 대해서도 논의한다.
지체 없이, 그러나 이 문서의 서명일로부터 30일을 넘기지 않고 우크라이나 최고 라다가 결의안을 승인해야 한다. 결의안은 "도네츠크 및 루한스크 주의 특정 지구에 대한 임시 지방자치 질서에 관한" 법률에 따라 특별 체제가 적용되는 영토를 명시하며, 2014년 9월 19일자 민스크 각서가 설정한 선을 기준으로 한다.
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도네츠크 및 루한스크 주의 특정 지구에서 발생한 사건과 관련된 사람들에 대한 박해와 처벌을 금지하는 법을 제정하여 사면과 특赦을 제공한다.
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모든 인질 및 불법 억류자의 석방과 교환을 "모두를 위한 모두"의 원칙에 따라 실시한다. 이 과정은 (무기) 철수 후 다섯째 날까지 늦어도 완료되어야 한다.
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국제적 메커니즘에 기초하여 필요한 이들에게 인도적 지원의 안전한 접근, 전달, 보관 및 분배를 보장한다.
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연금 및 기타 지급(소득 및 수익, 공과금의 적시 납부, 우크라이나 법적 테두리 내에서의 세금 납부 재개)을 포함한 사회적 이전 지급 등 사회경제적 연계의 완전한 복원 방식을 정한다.
서명자
이 문서에 서명한 이들은 다음과 같다.46
반응
일반적으로 "민스크 II"라고 불리는 이 새 패키지는 "매우 복잡하다"고 "극도로 취약하다"고 비판받았으며, 실패한 민스크 의정서와 매우 유사하다는 평가를 받았다.44950 *뉴욕 타임스*는 이 계획이 "몇 가지 지뢰(tripwire)를 포함하고 있다"고 보도했는데, 예를 들어 계획이 작성되던 당시 가장 치열한 전투가 벌어지던 데발체베 시에 대한 통제권을 명확히 구분하지 않은 점을 들었다.451 민스크 협상 후 메르켈 총리, 올랑드 대통령, 포로셴코 대통령은 유럽연합(EU) 정상회의에 참석하기 위해 브뤼셀을 방문했다.52
정상회의에서 민스크 회담 참가자들은 EU 지도자들에게 회담 내용을 설명했다. 설명 과정에서 그들은 푸틴 대통령이 데발체베에 있는 우크라이나군이 진지를 내주도록 강요하기 위해 휴전 시행을 10일 지연시키려 했다고 말했다. 한편 푸틴 대통령은 데발체베의 방어군이 포위되었으며, 분리주의자들은 그들이 "무기를 내려놓고 저항을 멈추기를" 기대한다고 말했다.52
코메르산트 기자 안드레이 콜레스니코프는 데발체베에서의 휴전 이행이 우크라이나군이 실제로 포위되었는지 여부에 달려 있다고 썼다. "무엇보다도, 그것이 존재하는가 아닌가? 블라디미르 푸틴은 [포위가] 존재하며, 휴전 합의가 이루어진다면 이것이 위반되지 않는다면 이상할 것이라고 주장했다. 솥 안에 있는 자들은 분명 거기서 빠져나가려 할 것이고, 그 솥을 끓인 자들은 거품을 걷어내려 할 것이다."53
미국 국무부 대변인 젠 사키는 2월 13일 러시아군이 휴전이 시작되는 2월 15일 이전에 분리주의자들이 우크라이나군을 몰아내도록 돕기 위해 데발체베 주변에 적극적으로 배치되었다고 말했다. 러시아는 이를 부인했으며, 러시아 정부 대변인 드미트리 페스코프는 러시아가 분쟁의 "당사자가 아니므로" 민스크 II의 이행을 도울 수 없다고 말했다.54
우파 섹터 지도자 드미트로 야로슈는 자신이 계속 싸울 권리를 보유한다고 말했으며, 민스크 II는 위헌이라고 주장했다. 그는 자신이 이끄는 우크라이나 자원병단이 "러시아 점령군으로부터 우크라이나 영토를 완전히 해방할 때까지" 싸울 것이라고 말했으며, "러시아 테러 점령자들에게 죽음을"이라고 약속했다.555657 DPR 지도자 알렉산더 자하르첸코는 휴전이 데발체베에는 적용되지 않으며 그곳에서 전투가 계속될 것이라고 말했다.58
효력
휴전 및 병력 철수 (1–2항)
휴전이 2월 15일 동유럽 시간 0:00부터 발효된 이후 전투는 대체로 가라앉았지만, 분쟁 지역의 여러 곳에서 소규모 교전과 포격이 계속되었다.59 데발체베에서는 포격과 전투가 계속되었는데, 도네츠크 인민공화국(DPR) 지도자 알렉산드르 자하르첸코는 휴전이 그 지역에는 적용되지 않는다고 발표했다.60 도네츠크주 남부에서는 DPR 군과 아조우 대대 사이의 전투가 마리우폴 인근 마을에서 계속되었다.6061 2월 16일에 이르러 민스크 II는 붕괴 직전에 놓인 것으로 보였다.6263 분리주의 세력은 데발체베에 대한 격렬한 공세를 계속했다. 양측은 데발체베에서 전투가 진행되는 동안에는 합의문에 명시된 대로 중화기를 철수하지 않겠다고 말했다.64 로이터는 데발체베에서의 휴전을 "사산(死産)된" 것이라고 묘사했다.65 우크라이나군은 2월 18일 데발체베에서 철수할 수밖에 없었고, 이로써 도시의 통제권은 분리주의 세력에게 넘어갔다.66
친러시아 세력이 데발체베를 장악한 이후 한 주 동안 분쟁 지역의 전투는 잦아들었다.67 2015년 2월 중순 현재, 우크라이나 측 전선의 아브디우카를 방문한 한 서방 언론인은 러시아 측으로부터 대규모 포격이 쏟아지고 있다고 보도했다. 그는 분리주의 세력과 우크라이나군이 각각 장악한 도시들을 방문한 뒤, 양측 모두 민간인 지역에 중화기와 탄약을 배치하고 있다고 보도했다.68
DPR과 LPR 군은 2월 24일 민스크 II에 명시된 대로 전선에서 포병을 철수하기 시작했고, 우크라이나는 2월 26일에 이를 실행했다. 우크라이나는 2015년 1월 초 이후 처음으로 2월 24일부터 26일까지 사상자가 전혀 없었다고 보고했다.6769
우크라이나 국방장관 스테판 폴토라크는 2015년 6월 8일 민스크 II가 발효된 이후 100명이 넘는 군인과 최소 50명의 민간인이 사망했다고 말했다. 그에 따르면 친러시아 세력은 휴전을 4,000번 넘게 위반했다.70
2015년 2월 데발체베 함락 이후, 돈바스 지역의 약 3분의 1이 여전히 분리주의 세력의 통제 아래 있었다.71
돈바스의 특별 지위 (11)
우크라이나 의회는 3월 17일 돈바스에 대한 "특별 지위" 법안을 승인했다.72 러시아 외무장관 세르게이 라브로프는 이 법이 우크라이나 관할 아래 지방선거를 요구하고 있기 때문에 "민스크 합의로부터의 급격한 이탈"이라고 말했다.72 LPR과 DPR의 대표들은 이 법이 민스크 II에 대한 "일방적" 수정이며, 이 수정으로 합의는 무효가 되었다고 말했다.73 그럼에도 DPR과 LPR의 대표들은 우크라이나 관련 삼자 접촉 그룹에 평화 제안을 계속 전달했다.74
이 법은 일부 우크라이나 정치인들로부터도 비판을 받았다. 급진당 대표 올레흐 랴시코는 이 법이 "돈바스에서 러시아의 점령을 사실상 인정하는 표결"이라고 말했다. 의회 부의장 안드리 파루비는 이 법이 "푸틴이나 점령자들을 위한 것이 아니라", 우크라이나가 민스크 II를 준수할 의지가 있음을 유럽에 보여주기 위한 것이라고 말했다.
이후 2019년, 우크라이나 의회는 분리주의 세력이 통제하는 동부 지역에 제한적 자치를 부여하는 규정을 연장하는 표결을 했는데, 이는 5년째 이어지는 그 지역의 분쟁을 해결하기 위한 합의의 전제 조건이었다.75
DPR과 LPR의 선거 (4)
2015년 우크라이나 지방 선거는 10월 25일로 예정되어 있었으나, DPR 지도자 알렉산드르 자하르첸코는 7월 2일 명령을 내려 DPR의 지방선거를 10월 18일에 실시하도록 했다.76 그는 이 조치가 "민스크 합의에 따른 것"이라고 말했다.77 자하르첸코에 따르면 이 조치는 DPR이 "독자적으로 민스크 합의의 이행을 시작했다"는 의미였다.77 자하르첸코는 선거가 "도네츠크 및 루한스크 주의 개별 지구에 대한 임시 자치 지위에 관한 우크라이나 법률에 근거하여", 그리고 DPR의 헌법 및 법률과 상충하지 않는 범위에서 "치러질 것"이라고 말했다.77
같은 날 페트로 포로셴코 대통령은 DPR 선거가 이런 일방적 방식으로 강행된다면 "극도로 무책임한 일이며, 도네츠크 및 루한스크 주 일부 지역의 긴장 완화 과정에 치명적인 결과를 초래할 것"이라고 응수했다.77 또한 유럽안보협력기구(OSCE)는 우크라이나가 초청하는 경우에만 분쟁 지역의 선거에 참관단을 파견하겠다고 말했다.78 민스크 II에 명시된 대로, DPR과 LPR이 장악한 지역의 지방선거는 정당하다고 인정받기 위해 OSCE의 참관을 받아야 했다.47
9월 1일에 합의된 민스크 II 이행 재개 합의에 따라 폭력이 크게 줄어든 가운데, 노르망디 4국은 10월 2일 회담을 열었다. 회담에서는 분쟁 지역의 선거를 민스크 II에 따라 치르기로 합의했다.79 이를 위해 프랑스 대통령 프랑수아 올랑드는 준비에 3개월이 필요하므로 선거를 2016년까지 연기해야 한다고 말했다.79 러시아 대통령 블라디미르 푸틴은 DPR과 LPR이 조기 선거를 치르지 못하도록 자신의 영향력을 행사하기로 동의했다.79
이에 따라 DPR과 LPR은 10월 6일 자신들의 계획된 선거를 2016년 2월 21일까지 연기한다고 발표했다.80 우크라이나 나머지 지역의 지방선거는 2015년 10월 25일에 예정대로 치러졌다. 연기 이후 독일 외무장관 프랑크-발터 슈타인마이어는 OSCE 참관단이 분리주의 지역에서 치러질 예정인 선거가 우크라이나 법률 및 민스크 II에 부합한다고 확인하면, 이 지역에 대한 "특별 지위법"이 즉시 발효될 것이라고 말했다.81
2016년 4월 18일, DPR과 LPR이 주관하는 지방선거는 4월 20일에서 2016년 7월 24일로 연기되었다.82 2016년 7월 22일, 이 DPR과 LPR 선거는 다시 2016년 11월 6일로 연기되었다.83 2016년 10월 2일, DPR과 LPR은 2016년 11월 6일 선거의 후보를 유권자가 지명하는 "예비선거"를 치렀다.84 우크라이나는 이 "예비선거"를 불법이라고 규탄했다.84 도네츠크 인민공화국 인민평의회와 루한스크 인민공화국 인민평의회 선거는 2018년 11월 11일 도네츠크 및 루한스크 인민공화국이 조직하여 치러졌다.85
전반적 효과
미국 국방부 관리 마이클 카펜터는 2016년 3월 2일 민스크 II 서명 이후 최소 430명의 우크라이나 군인이 사망했으며, 러시아가 DPR과 LPR에 대한 "지휘 통제 연계"를 유지하고 있고, 러시아가 돈바스에 "중화기를 쏟아붓고 있다"고 말했다.86 우크라이나 OSCE 임무단 부단장 알렉산더 후크는 2016년 3월 25일 OSCE가 분쟁 초기부터 돈바스에서 "러시아 휘장을 단 무장 인원"이 싸우는 것을 관찰했으며, 자신들이 러시아 군인이라고 말한 포로들과 대화했고, "타이어 자국, 즉 차량 자체가 아니라 [러시아-우크라이나] 국경을 넘은 차량의 바퀴 자국"을 확인했다고 말했다.87
러시아 외무부 대변인 마리아 자하로바는 2016년 3월 27일 러시아는 "민스크 합의의 당사자가 아니며", 그 합의는 "상충하는 두 당사자를 대상으로 한다"고 말했다.88 그러나 유럽안보협력기구 의회 총회는 민스크 의정서가 우크라이나 영토에서 납치되어 러시아에 불법 구금된 인질들의 석방도 포함한다고 말했는데, 예컨대 나디야 사프첸코와 올레그 센초프가 그 대상이다.89
2018년 12월 27일, 우크라이나 통신사 우니안은 민스크 합의의 조항 중 단 하나도 완전히 이행되지 않았다고 보도했다.7
2016~2022년: 슈타인마이어 공식
2016년 독일 외무장관 프랑크발터 슈타인마이어는 민스크 협정을 이행하는 단순화된 방안인 "슈타인마이어 공식"을 제안했다.909192 이 계획은 러시아가 지원하는 분리주의 세력이 장악한 영토에서 우크라이나 법에 따라 선거를 치르는 것을 골자로 했다. 선거는 유럽안보협력기구(OSCE)가 참관하기로 했다. OSCE가 선거를 자유롭고 공정하다고 판단하면, 분리주의 지역은 우크라이나에 재편입되고 영구적인 "특별한 지위"를 부여받아 대체로 자치권을 갖게 될 것이었다.9 슈타인마이어는 러시아의 G8 제외를 압박 수단으로 활용한 것으로 보인다.93 이 제안은 2014년과 2015년의 "크렘린의 군사적 성과를 암묵적으로 인정하고, 그에 명시적으로 기반한" 것이었다.2 러시아는 "노르망디 형식" 평화 협상을 계속하기 전에 우크라이나가 슈타인마이어 공식에 동의할 것을 요구했다.
2019년 10월 1일 우크라이나, 러시아, 러시아가 통제하는 돈바스 공화국들, 그리고 OSCE는 슈타인마이어 공식을 이행하기로 약속하는 합의에 서명했다.90 이에 따라 우크라이나군과 친러 세력은 전선의 세 지점, 즉 스타니차루한스카, 졸로테, 페트리브스케에서 후퇴하기로 합의했다.10
우크라이나의 새 대통령 볼로디미르 젤렌스키는 우크라이나 언론, 시민사회, 참전용사, 민족주의자들로부터 비판을 받았다.90 비판자들은 이 계획이 돈바스의 점령을 합법화하고, 돈바스를 "러시아의 통제 아래 있는 치명적인 트로이 목마"로 남겨둘 것이라고 주장했다.9 주요 쟁점은 돈바스와 국경이 여전히 러시아군과 러시아가 지원하는 준군사조직의 통제 아래 있는 상황에서 돈바스에서 선거를 치르는 것이었다. 이런 조건에서는 선거가 자유롭고 공정하게 치러지기 어렵고, 러시아가 합의를 이행하도록 보장하는 것도 불가능하다고 주장되었다. 분리주의 세력은 친러 다수를 확보하기 위해 오랫동안 친우크라이나 주민 대부분을 이 지역에서 몰아내 왔다.94
젤렌스키와 정부가 이 계획에 동의한 것에 항의하는 시위가 있었으며, 이는 "투항 반대!"라고 불렸다.9495 전 우크라이나 대통령 페트로 포로셴코는 이 계획을 "푸틴의 공식"이라 일축하며, 돈바스를 "우크라이나의 유럽 및 대서양 지향을 가로막는 닻"으로 만들 것이라고 말했다.9 왕립합동안보연구소(RUSI)의 닐 멜빈 박사는 "구소련의 다른 지역, 특히 몰도바의 트란스니스트리아와 조지아의 압하지야와 남오세티야에서 모스크바는 반(半)독립적 지역을 만들어 이웃 국가들에 장기적인 통제력을 행사해 왔다"고 썼다.90
돈바스 분리주의 세력의 지도자 데니스 푸실린과 레오니트 파세치니크는 다음과 같이 말했다. "우리 스스로가 결정할 것이다... 우리 인민 민병대가 어떻게 우리 시민을 수호할지, 그리고 우리가 어떻게 러시아에 편입될지. ... 키이우 당국은 국경에 대해 어떤 통제권도 가지지 못할 것이다."9
젤렌스키는 선거를 "총구 아래에서" 치를 수는 없다고 응답했다. 그는 먼저 휴전, 포로 송환, 러시아군 철수, 그리고 국경에 우크라이나 경비대가 배치되어야 한다고 말했다.9697
2019년 12월 9일 러시아와 우크라이나는 파리에서 협상을 재개했으며, 이는 이른바 "노르망디 형식"에 따라 프랑스의 에마뉘엘 마크롱과 독일의 앙겔라 메르켈이 중재했다. 이는 푸틴과 젤렌스키가 처음으로 만난 자리였다.98 젤렌스키는 돈바스 선거의 조건을 제시했다.
- 전면 휴전과 모든 무장 세력의 철수
- 우크라이나 포로 전원 석방
- 반군이 장악한 러시아-우크라이나 국경 400km(249마일) 구간에 대한 우크라이나의 통제 회복
- 친러 정당뿐 아니라 우크라이나 정당과 후보의 참여 보장
- 분쟁을 피해 떠난 모든 사람이 투표하기 위해 귀환할 권리10
푸틴과 젤렌스키는 이 선거를 실현하기 위해 노력하기로 약속했지만, 시기와 기타 쟁점에서는 의견이 엇갈렸다. 두 사람은 연말까지 전면 휴전을 시작하고 남은 포로를 모두 석방하기로 합의했다. 또한 2020년 3월까지 세 개의 추가 전선 지역에서 병력을 후퇴시키기로 합의했다. 그러나 푸틴은 국경 통제 문제는 선거 이후에만 다뤄져야 한다고 주장했다.10 러시아 측은 자국 군이 돈바스에서 작전 중이라는 사실을 계속 부인했으며, 대신 이들을 "러시아 자원병"이라 불렀다. 4개월 뒤 또 다른 정상회담이 열리기로 계획되었다.1099
2020년 7월 27일 또 다른 휴전이 합의되었다. 이는 2014년 전쟁이 시작된 이후 20번 이상의 시도 중 하나였다. 그러나 OSCE는 이틀 만에 100회 이상의 휴전 위반을 보고했으며, 책임 소재는 밝히지 않았다.100 그럼에도 불구하고 2020년의 휴전 위반 건수는 전년 대비 절반으로 줄었다.101
우크라이나 의회는 민스크 협정과 슈타인마이어 공식이 우크라이나 법에 따라 선거를 치를 것을 요구하고 있으므로, 2020년 10월 지방선거를 돈바스의 러시아 점령 지역에서 치를 수 없다고 발표했다. 러시아 대통령 푸틴은 러시아군과 러시아가 지원하는 세력이 여전히 해당 지역과 국경을 통제하고 있는 상황에서도 그곳에서 선거를 치러야 한다고 주장했다.11
2022년 러시아의 전면 침공
2021년 동안 우크라이나 국경에 대규모 러시아군이 집결했으며, 러시아가 지원하는 세력의 돈바스 공격도 늘어나 국제적 위기를 촉발했다. OSCE 감시단은 2021년 한 해 동안 9만 건이 넘는 휴전 위반을 보고했으며, 그 대부분은 러시아가 통제하는 영토에서 발생했다.102 2021년 10월 러시아 외무장관 세르게이 라브로프는 "미국이 진정으로 민스크 협정의 이행을 지지할 준비가 되어 있다면, 이 문제는 매우 빠르게 해결될 수 있다"고 말했다.103
러시아, 우크라이나, 독일, 프랑스 간의 노르망디 형식 회담이 2022년 1월 26일 파리에서 열릴 예정이었다.104105 우크라이나는 파리 회담에 대한 러시아의 조건을 충족하여, 민스크 II와 상충한다는 이유로 논란이 된 크림과 돈바스의 재편입에 관한 법안 초안을 철회하기로 동의했다.106107
2022년 2월 프랑스 대통령 에마뉘엘 마크롱과 미국 국무장관 앤터니 블링컨은 민스크 협정이 돈바스 분쟁을 끝내기 위한 "올바른 길"이라고 평가했다. 블링컨은 다른 미해결 쟁점이 남아 있으므로 이는 불완전한 단계라고 덧붙였다.108 2022년 2월 15일 러시아 두마는 푸틴 대통령에게 자칭 루한스크 인민공화국(LPR)과 도네츠크 인민공화국(DPR)을 승인할 것을 요청하기로 표결했다.109 다음 날 러시아 정부 대변인은 돈바스 공화국들을 공식적으로 승인하는 것은 민스크 협정의 취지에 맞지 않는다고 인정했다.110 그러나 그는 기자들에게 돈바스 상황을 조정하는 데 있어 푸틴의 우선순위는 그 협정에 따라 채택된 메커니즘의 이행이라고도 말했다.111 푸틴은 결국 2022년 2월 21일 자칭 루한스크 인민공화국과 도네츠크 인민공화국을 공식 승인했다.12 다음 날 푸틴은 민스크 협정이 "더 이상 존재하지 않는다"고 말했으며, 그 붕괴의 책임은 러시아가 아니라 우크라이나에 있다고 주장했다. 그는 돈바스에서 우크라이나가 집단학살을 자행했다고 비난했다.11211313 이 주장은 국제사회 대부분, 집단학살을 연구하는 학자들, 그리고 국제연합에 의해 근거 없고 사실과 다른 것으로 널리 여겨졌다.114115116117 이후 러시아는 2022년 2월 24일 했다.
2022년 8월 24일 크림 플랫폼 회의 이후 우크라이나 대통령 볼로디미르 젤렌스키는 현재의 전선이 전쟁 중에 동결되지 않을 것이라고 밝혔다. "지금 우리의 위치에서는 휴전할 준비가 되어 있지 않다. 우리는 민스크-3, 민스크-5, 민스크-7은 없을 것이라고 설명했다. 우리는 이런 게임을 하지 않을 것이다. 우리는 이런 식으로 영토의 일부를 잃었다... 이것은 함정이다."118
평가
채텀하우스의 러시아·유라시아 프로그램 소속 던컨 앨런은 우크라이나가 민스크 협정을 돈바스에서 "주권을 재확립"하는 수단으로 보았던 반면, 러시아는 이를 "우크라이나의 주권을 깨뜨리는" 수단으로 보았다고 말했다. 앨런은 2014년부터 이어진 돈바스 내 러시아 개입의 목표는 친러 정권을 세우는 것이었으며, 이 정권이 우크라이나에 재편입되면 러시아가 "내부에서 이웃 나라를 통제할 수 있게 된다"고 주장한다.119 싱크탱크 랜드의 보고서는 민스크 협정이 러시아 측에 매우 유리했다고 주장하며, 이 협정이 돈바스 공화국들을 우크라이나 내 러시아의 "갈고리"로 만들어 모스크바가 우크라이나를 불안정하게 만들고 EU나 NATO 가입을 막을 수 있게 했을 것이라고 보았다.120
2021년 6월 인터뷰에서 블라디슬라프 수르코프—2013년부터 2020년까지 우크라이나 문제에 관한 푸틴의 고문—는 민스크 협정을 "우크라이나의 첫 번째 분할을 합법화한" 조치라고 불렀다. 그는 이를 러시아의 우크라이나 "재정복"의 일부이자 "러시아의 [서방에 맞선] 첫 번째 공개적 지정학적 반격"이라고 묘사했다.121
역사학 교수 마이클 킴메이지는 서방의 입장이 "억제와 정반대"이며 그 나약함을 비판하면서, "서방의 정책은 푸틴이 더 나아가도록 부추기는 것이었다"고 말했다. 2021년 동안 푸틴은 우크라이나에 대한 전면전을 준비하고 있었다.122 2021년 5월과 6월 마크 갈레오티는 "민스크 절차가 이미 그 역할을 다했으며, 오히려 더 의미 있는 대화를 가로막고 있을 수 있다는 것을 인정할 때가 되었다"고 제안했고,123 외부 당사자인 영국이 외교를 진전시킬 수 있다고 시사했다.124
민스크 협상 과정에서 러시아 연방의 역할은 논쟁의 대상이었다. 모든 측은 민스크를 우크라이나와 러시아 사이의 합의로 이해했지만,125126127128 러시아 관리들은 자국 군대가 직접 관여했다는 사실을 부인하고, 자신들은 중재자일 뿐이라고 주장하면서, 우크라이나가 도네츠크와 루한스크의 일부 지역에서 자칭 분리주의 공화국들의 대표와 직접 협상해야 한다고 고집했다.129 우크라이나 대통령 볼로디미르 젤렌스키는 "테러리스트들과 대화할 의사가 전혀 없다"고 말했다.130 러시아 측은 고위급 회담을 거부했으며, 크렘린은 전 러시아 대통령 드미트리 메드베데프가 2021년 10월 *코메르상트*에 기고한 "현 우크라이나 지도부와 협상하는 것이 무의미한 이유"라는 제목의 기사를 지지했다.131132 이 기사는 일부에서 비판을 받았다.133
2021년 11월 러시아 외무부는 협상 상대인 독일과 프랑스와의 기밀 서신을 공개하여 외교 의전을 위반했다.134135
2022년 1월 우크라이나 국가안보국방회의 서기 올렉시 다닐로프는 "민스크 협정의 이행은 국가의 파멸을 의미한다. 그 문서들이 러시아의 총구 아래에서 서명되었고 독일과 프랑스가 지켜보고 있었을 때, 합리적인 사람이라면 누구나 그 문서들을 이행하는 것이 불가능하다는 것을 이미 알고 있었다"고 말했다.136 민스크 II 합의에 대한 우크라이나 측 삼자 접촉 그룹의 전 구성원 올렉시 아레스토비치는 2024년 우크라이나가 민스크 II 합의 조건을 이행할 의사가 전혀 없었다고 말했다.137
앙겔라 메르켈은 2022년 민스크 협정이 "우크라이나에 시간을 벌어주기 위한 시도"였다고 말했으며, 로이터는 우크라이나가 이 시간을 이용해 군대를 강화했다고 보도했다.138 2024년 인터뷰에서 전 도네츠크 인민공화국 수반 알렉산드르 보로다이는 러시아가 민스크 협정을 따를 의도 없이 서명했으며, 전면 침공을 준비할 시간을 벌기 위한 것이었다고 말했다.139
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