BBNJ(비비엔제이, marine Biological diversity Beyond areas of National Jurisdiction)란 "국가관할권 밖 구역의 해양 생물다양성1"을 뜻한다. 국가관할권 밖 구역이란 공해와 심해저를 가리킨다.
"해양법에 관한 국제연합 협약"(해양법 협약)의 제도에서는 공해와 심해저에 국가의 관할권이 미치지 않으며, 생물다양성의 보전 및 지속가능한 이용2에 관한 규율이 불충분하다. 따라서 생물다양성 문제 가운데서도 특히 "BBNJ의 보전 및 지속가능한 이용"을 독자적인 문제로 다룰 필요가 생겼다.
개요
바다에 관한 국제법에서는 18세기경부터 관습 국제법으로서 해양을 연안국이 영유할 수 있는 영해와 연안국이 영유할 수 없는 공해로 나누었다. 공해에서는 "공해 자유의 원칙"이 확립되어, 공해는 어느 국가에도 속하지 않았고 모든 국가가 공해와 그 자원을 자유롭게 사용할 수 있었다. 그 후 1982년에는 바다에 관한 국제법 가운데 가장 보편적이고 포괄적인 조약이며 "바다의 헌법"이라고도 불리는 해양법 협약이 채택되었다. 해양법 협약은 바다와 해저를 내수3, 군도수역4, 영해5, 배타적 경제수역6, 공해7, 대륙붕8, 심해저9로 분류하였다. 이 가운데 내수, 군도수역, 영해, 배타적 경제수역, 대륙붕에는 연안국의 주권·주권적 권리·관할권이 미치지만, 공해와 심해저에는 어느 국가의 속지적 관할권도 미치지 않는다.
공해상의 구역에 대해 속지적 관할권을 가진 국가는 없으며, 공해상에서는 기국주의에 따라 선박의 기국만이 해당 선박에 대해 속인적 관할권을 가진다. 나아가 심해저에서도 속지적 관할권을 가진 국가는 없다. 해양법 협약에 근거하여 설립된 **국제해저기구**가 심해저의 자원을 일원적으로 관리하고 있기는 하지만, 대상이 되는 자원은 광물자원뿐10이다. 생물다양성의 보전을 위해서는 구역에 근거한 규제가 불가결하다고 여겨지나, 위에서 본 바와 같이 속지적 관할권이 결여된 구역인 공해와 심해저에서는 그것이 불가능하다.
해양법 협약 채택 이후 생물다양성에 대한 국제적 관심이 점차 높아졌고, 1992년 "환경과 개발에 관한 국제연합 회의"11에서 "생물의 다양성에 관한 협약"(생물다양성 협약)이 채택되었다12. 그러나 생물다양성 협약에서도 국가의 관할권을 넘는 구역은 적용 범위 밖13으로 되었으므로, BBNJ의 보전 및 지속가능한 이용은 과제로 남았다.
따라서 새로운 법적 틀을 형성하지 않는 한, 국가관할권 밖 구역에서는 생물다양성에 대해 국가가 실효적인 규제를 부과할 수 없으며, BBNJ의 보전 및 지속가능한 이용이 문제가 되고 있다.14
BBNJ에 대한 위협
해양법 협약에서는 관습 국제법상의 공해 자유의 원칙이 답습되어 모든 국가가 공해를 자유롭게 사용할 수 있다고 되어 있으나, 이것이 무제한인 것은 아니다. 예컨대 해양법 협약 제192조는 모든 국가에 해양환경을 보호할 일반적 의무를 부과하고 있으며, 제194조 5항에서는 "희귀하거나 취약한 생태계 및 감소하고 있거나 위협받고 있거나 멸종 위기에 처한 종 그 밖의 해양생물의 서식지를 보호하고 보전하기 위하여 필요한 조치"도 시야에 포함하고 있다. 그러나 해양환경의 보호 및 보전에 관한 제12부 제1절(제192조~제196조)은 이념적 규정이며, 국가에 특정한 권리와 의무를 부여하는 것은 아니다.15
또한 공해 어업에 대해서는 해양법 협약 제7부 제2절(제116조~제120조)의 규정을 따라야 한다. 해양법 협약의 규정만으로는 의무의 내용이 불명확하므로, 국제연합 공해어업협정16이 해양법 협약 제118조의 의무를 엄격하게 하고, 그 의무를 이행하지 않는 국가의 공해 어업을 제한하고 있다. 그러나 국제연합 공해어업협정이 공해 어업을 제한하더라도, 그 효력은 국제연합 공해어업협정의 당사국에게만 미치며, 비당사국은 국제연합 공해어업협정에 구속되지 않는다.
이와 같이 공해 자유의 원칙에 대한 제한은 지극히 불충분하며, 남획 등의 문제로 이어지고 있다.
IUU 어업
공해에서 국제법상 규율이 결여되어 있음을 이용하거나, 연안국(특히 개발도상국)의 해양 관리 능력 결여 또는 관리 의사 결여를 이용하여, 국제법·국내법을 위반하거나 규제를 회피하면서 행하는 어업을 IUU 어업(불법·무보고·무규제 어업; illegal, unreported and unregulated fishing)이라고 한다. 이 IUU 어업에 의한 남획 등이 생태계에 큰 피해를 주고 있다고 알려져 있다.17
해양유전자원
생물다양성 협약에서는 유전의 기능적 단위를 가진 식물, 동물, 미생물 그 밖의 것에서 유래하는 소재를 유전 소재라고 하고, 현실적 또는 잠재적 가치를 가진 유전 소재를 **유전자원**이라고 한다. 유전자원의 이용은 생물다양성의 구성 요소의 이용에 해당한다. 생물다양성 협약은 "유전자원의 이용으로부터 생기는 이익의 공정하고 공평한 배분"을 그 주요 목적의 하나로 하고 있으며, 제10차 당사국 총회(COP10)에서는 유전자원의 이익 배분에 관한 "나고야 의정서"18도 체결하였다. 다만 생물다양성 협약 및 나고야 의정서는 국가의 관할권이 미치지 않는 구역(공해, 심해저)을 적용 범위 밖으로 하므로, 공해나 심해저에 있는 유전자원은 대상이 되지 않는다. 따라서 공해나 심해저에 있는 유전자원에는 국제법상 규율이 미치지 않는다.
1977년 2월 미국의 심해 탐사정 앨빈호가 열수 분출공에 다양한 생물이 서식하는 것을 발견한 이후, 해양의 과학적 조사가 진전되면서, 심해에 있는 해저 열수 광상, 열수 분출공, 해산, 냉수성 산호초 등에는 "극한환경 생물"이라 불리는 생물 등이 많이 서식하고 있음이 밝혀지고 있다. 또한 이들 생물의 유전 소재는 의약품 개발 등에 응용될 가능성이 있어, "해양유전자원"(marine genetic resources: MGR)으로서 주목받고 있다.19 그러나 바이오프로스펙팅 등을 통해 이러한 해양유전자원에 접근하려면 고도의 기술이 필요하며, 공해나 심해저는 생물다양성 협약 및 나고야 의정서가 적용되지 않으므로, 해양유전자원으로부터 얻는 이익은 사실상 선진국의 독점 상태가 된다.
이에 대해 개발도상국은 해양유전자원은 "인류의 공동 유산"(Common Heritage of Mankind: CHM)20이며, 해양유전자원으로부터 얻는 이익은 공평하게 배분해야 한다고 주장하고 있다.14 반면 선진국은 해양유전자원의 취득은 공해 자유의 원칙에 따라 자유로워야 한다고 주장하고 있으며14, 또한 해양유전자원에 지적재산권을 인정해야 하는지21 여부도 문제가 되고 있다.22
해양유전자원에 접근하는 방법으로 "해양의 과학적 조사"와 "바이오프로스펙팅"을 구별하고, 바이오프로스펙팅에 대해서는 일반적인 해양의 과학적 조사와 다른 규제를 적용하자는 논의도 있으나, 양자는 외관상 거의 같은 기술을 사용하고 있어 명확하게 선을 긋기는 지극히 어렵다.23
해양유전자원의 정의
유전자원에 관한 정의는 생물다양성 협약에 규정되어 있으나, 해양유전자원의 정의는 국제법상 존재하지 않는다. 해양유전자원의 정의에 해양유전자원으로부터 얻은 파생물, 전자 정보화된 해양유전자원, 어류를 포함해야 하는지가 논의되고 있다.24 또한 어류에 대해서는 "유전적 성질을 위해 사용되는 어류"와 "상업적 목적으로 사용되는 어류"를 구별해야 하는지도 논의가 갈려 있다.25
해양보호구역
BBNJ의 보전을 위해서는 구역에 근거하여 규제를 행할 필요가 있으며, 이러한 규제 방법은 "구역형 관리 수단"(Area-Based Management Tools: ABMT)이라 총칭된다. 구역형 관리 수단 가운데서도 특히 유용한 것이 "해양보호구역"(Marine Protected Area: MPA)이다. 해양보호구역은 일체의 활동을 금지하는 어업금지구역이나 항행금지구역만을 가리키는 것이 아니라, 법적 수단 등을 통해 주변 해역보다 더 보호되는 해역을 가리킨다. 일반적인 정의는 없으나, 국제자연보전연맹(IUCN)은 "생태계 서비스 및 문화적 가치를 포함한 자연의 장기적 보전을 달성하기 위하여, 법률 또는 기타 효과적인 수단을 통해 인정되고, 공용되며 관리되는 명확히 정해진 지리적 공간"으로 정의하고 있다.
해양보호구역의 대부분은 영해나 배타적 경제수역에서 연안국이 그 주권·주권적 권리·관할권에 근거하여 설정한 것이다. 공해는 "공해 자유의 원칙"이 있으므로, 다른 국가에 의한 공해 이용을 강제로 제한할 수는 없다. 하지만 공해 자유의 원칙은 해양법 협약 제87조에 "공해의 자유는 이 협약 및 국제법의 다른 규칙에서 정하는 조건에 따라 행사된다"라고 되어 있는 것처럼 "국제법의 규칙"에 의해 제한될 수 있으므로, 공해의 자유에 대한 제한에 자발적으로 동의하는 국가들이 그들끼리 조약을 체결하거나 국제기구를 설립하여 해양보호구역을 설정하는 것은 가능하다. 다만 당연히 그 해양보호구역은 비당사국에 대해서는 효력이 미치지 않는다.
공해상에 해양보호구역이나 이와 유사한 것을 설정하고 있거나 설정할 수 있는 주요 사례를 아래에 소개한다.
특별민감해역
특별민감해역(Particularly Sensitive Sea Areas: PSSA)이란 국제해사기구(IMO)가 해양환경 보호의 목적으로 일정한 해역에 설정하는 해양보호구역으로, "인정된 생태학적, 사회경제적 또는 과학적 특성의 중요성 때문에 국제 해운 활동으로부터 받는 피해에 취약하고, IMO의 행동을 통해 특별한 보호가 필요한 해역"으로 정의된다.26 PSSA 자체는 IMO 총회가 1991년에 채택한 "특별해역의 지정 및 특별민감해역의 특정을 위한 지침"(91년 가이드라인)27에 따라 창설된 IMO 고유의 제도이며 법적 구속력은 없으나28, IMO는 해양법 협약상의 "권한 있는 국제기구"이므로29, 그 정당성은 강하다.
PSSA가 실제로 공해상에 설정된 사례는 없으나, 2005년에 개정된 "특별민감해역의 특정 및 지정을 위한 개정 가이드라인"(2005년 가이드라인)에는 "영해의 범위 내 또는 외부의 PSSA는"(PSSAs within and beyond the limits of the territorial sea)이라고 기술되어 있으며30, 이로부터 이론상 공해상에도 PSSA를 설정하는 것이 가능하다고 해석되고 있다.31
남극해양생물자원보존협약
남극해양생물자원보존협약(남극의 해양생물자원의 보존에 관한 협약)은 남극 지역32의 해양생물자원을 보존하기 위해 체결된, 남극조약을 보완하는 조약이다. 이 협약에 근거하여 설립된 남극해양생물자원보존위원회(CCAMLR)는 2009년에 세계 최초의 공해상 해양보호구역을 사우스 오크니 제도 남쪽 해역에 "사우스 오크니 해양보호구역"(South Orkney MPA)으로 설정하였다.33 또한 2016년에는 남극해의 로스해(Ross Sea) 공해상 구역에도 "로스해 해양보호구역"(Ross Sea MPA)으로 해양보호구역을 설치하였다. 로스해 해양보호구역은 그 일부 구역에서 어업을 금지하고 있다.3435
오스파르 협약
1998년에 발효된 오스파르 협약(북동대서양의 해양환경 보호를 위한 협약)은 북동대서양의 해양환경을 보호하기 위한 지역적 조약이다. 오스파르 협약에서는 (ⅰ) 인간 활동으로 악영향을 받아 온 종과 그 서식지·생태계 전체를 보호하고 회복할 것, (ⅱ) 예방 원칙에 따라 종·서식지·생태계 전체에 대한 피해를 막을 것, (ⅲ) 해양에서 종·서식지·생태계 전체를 가장 잘 대표하는 구역을 보호하고 보전할 것을 목적으로 해양보호구역을 설치하도록 하고 있다.36 2010년 제3차 장관회의에서는 다음의 6개 해양보호구역을 공해상에 설치하였다.37
- 찰리-깁스 남부 보호구역(Charlie‐Gibbs South MPA)
- 밀른 해산 복합체 보호구역(Milne Seamount Complex MPA)
- 아소르스 제도 북쪽 대서양 중앙해령 공해 보호구역(Mid‐Atlantic Ridge north of the Azores High Seas MPA)
- 알타이르 해산 공해 보호구역(Altair Seamount High Seas MPA)
- 안티알타이르 공해 보호구역(Antialtair High Seas MPA)
- 조제핀 해산 복합체 공해 보호구역(Josephine Seamount Complex High Seas MPA)
이 가운데 찰리-깁스 남부 보호구역과 밀른 해산 복합체 보호구역은 그 전 구역이 완전히 공해상에 위치한다.37 또한 2012년에는 새로 찰리-깁스 북부 공해 보호구역(Charlie‐Gibbs North High Seas MPA)도 공해상에 설치하였다.37
EBSA
생물다양성 협약의 제9차 당사국 총회(COP9)에서 공해에서의 생물다양성 보전에 중요한 해역을 특정하기 위한 것38으로서 "생태학적 또는 생물학적으로 중요한 해양 구역"(ecologically and biologically significant marine areas; EBSA)이라는 개념과 그 기준이 제시되었고39, 공해에서의 EBSA 선정이 이루어지고 있다.40 다만 EBSA 자체는 어디까지나 과학적 관점에서 생물다양성 보전상 중요한 해역을 특정하는 것이며, 그 자체는 해양보호구역이 아니다.
제10차 당사국 총회(COP10)에서 채택된 "아이치 목표"의 목표 11에서는 "2020년까지 생물다양성과 생태계 서비스를 위해 특히 중요한 구역을 포함한 연안 및 해역의 적어도 10%를 보호지역 체계나 기타 효과적인 관리에 의해 보전하는 것"을 제시하고 있다. 이에 따라 EBSA가 해양보호구역으로 설정되는 것이 촉진될 것으로 기대되고 있다.40
지역적 어업기구
그 밖에도 북동대서양어업위원회(NEAFC), 북서대서양어업기구(NAFO), 남동대서양어업기구(SEAFO), 지중해일반어업위원회(GFCM), 남인도양어업협정(SIOFA) 등 각종 지역적 어업기구(RFMO)도 공해상에 해양보호구역을 설정하고 있다.41
환경영향평가
환경영향평가(environmental impact assessment: EIA)는 해양법 협약 제206조에 해당하는 경우 국제법상 의무가 된다.
해양법 협약 제206조(활동으로 인한 잠재적 영향의 평가)
어느 국가든 자국의 관할 또는 통제 하에 있는 계획 중인 활동이 실질적인 해양환경 오염이나 해양환경에 대한 중대하고 유해한 변화를 가져올 우려가 있다고 믿을 만한 합리적인 이유가 있는 경우에는, 그 활동이 해양환경에 미칠 잠재적 영향을 실행 가능한 한 평가하고, 전조에 규정된 방법에 따라 그 평가 결과에 대한 보고서를 공표하거나 국제기구에 제공한다.
국제해양법재판소(ITLOS)의 해저분쟁재판부는 2011년 "심해저에서 탐사 활동을 하는 개인 및 단체를 보증하는 국가의 책임 및 의무"에 관한 권고적 의견에서, 해양법 협약 제206조의 의무는 국가관할권 밖 구역(공해, 심해저)에서도 관습 국제법상의 의무이다라는 점을 시사하였다.42 다만 의무의 범위나 환경영향평가의 실시 방법 등이 반드시 명확하다고 할 수는 없으며, 어떤 경우에 환경영향평가를 실시해야 하는지에 대해서는 논의가 갈려 있다.43
역량 구축 및 기술 이전
해양의 과학적 조사나 해양유전자원의 이용에는 고도의 기술이 필요하므로 개발도상국이 이를 수행하기는 어렵다. 선진국에 의한 자원과 이익의 독점을 막기 위해서는 개발도상국의 역량 구축과 개발도상국으로의 기술 이전이 불가결하다. 역량 구축 및 기술 이전은 해양법 협약 제266조 등에 규정되어 있다.
해양법 협약 제266조(해양기술의 발전 및 이전 촉진)
(1) 어느 국가든 직접 또는 권한 있는 국제기구를 통해, 공정하고 합리적인 조건으로 해양과학 및 해양기술을 발전시키고 이전하는 것을 적극적으로 촉진하기 위하여 자국의 능력에 따라 협력한다.
(2) 어느 국가든 개발도상국의 사회적·경제적 개발을 촉진할 목적으로, 해양자원의 탐사, 개발, 보존 및 관리, 해양환경의 보호 및 보전, 해양의 과학적 조사 및 이 협약과 양립하는 해양환경의 기타 활동에 관하여, 해양과학 및 해양기술 분야에서 기술 원조를 필요로 하고 요청할 수 있는 국가(특히 개발도상국(내륙국 및 지리적 불리국을 포함한다))의 능력 향상을 촉진한다.
(3) 어느 국가든 해양기술을 공평한 조건으로 모든 관계자의 이익을 위해 이전시키는 데 있어 바람직한 경제적 및 법적 조건을 촉진하도록 노력한다.
다만 해양기술을 이전할 때에는 해양법 협약 제267조에 따라 해양기술 소유자 등의 정당한 이익(지적재산권 등)을 보호할 필요가 있다.
심해저에서의 활동에 관한 역량 구축 및 기술 이전
심해저에서도 해양법 협약 제144조 등에서 기술 이전에 관한 규정이 정해져 있다.
해양법 협약 제144조(기술의 이전)
(1) 기구는 다음에 열거하는 것을 목적으로 이 협약에 따라 조치를 취한다.
a. 심해저에서의 활동에 관한 기술 및 과학적 지식을 취득하는 것.
b. 모든 당사국이 (a)의 기술 및 과학적 지식으로부터 이익을 얻도록 하기 위하여, 해당 기술 및 과학적 지식의 개발도상국으로의 이전을 촉진하고 장려하는 것.
(2) 기구 및 당사국은 이를 위해, 사업체 및 모든 당사국이 이익을 얻을 수 있도록 심해저에서의 활동에 관한 기술 및 과학적 지식의 이전 촉진에 협력한다. 기구 및 당사국은 특히 다음의 계획 및 조치를 제안하고 촉진한다.
a. 사업체 및 개발도상국에 대해 심해저에서의 활동에 관한 기술을 이전하기 위한 계획(당해 계획에는 특히 사업체 및 개발도상국이 공정하고 타당한 조건에서 관련 기술을 취득하는 것을 용이하게 하기 위한 방책을 포함한다).
b. 사업체의 기술 및 개발도상국의 기술 진보를 목적으로 하는 조치(특히 사업체 및 개발도상국의 인력에게 해양과학 및 해양기술에 관한 훈련 기회와 심해저에서의 활동에 대한 충분한 참여 기회를 주는 것).
다만 심해저 제도에 대해서는 해양법 협약 채택 당시부터 선진국의 반발이 커서, 제11부 이행협정44에 의해 그 규정이 약화된 것이 실정이다. 예를 들어 제11부 이행협정 부속서 제5절 1항에서는 "공개 시장에서 공정하고 타당한 상업적 조건으로 또는 합작사업의 약정을 통해" 해양기술을 입수할 수 없는 경우에는 "지적소유권의 효과적인 보호와 양립하는 공정하고 타당한 상업적 조건으로 해당 기술을 입수하는 것을 촉진한다"에 그치도록 하고 있다.
새로운 조약의 작성
2002년 "지속가능발전에 관한 세계정상회의"(요하네스버그 정상회의)에서 채택된 성과 문서에서 국가관할권 내외의 구역에 있는 해양생물다양성을 보전할 것이 요구된 이후45, 국제사회의 BBNJ에 대한 관심은 높아졌다. 2004년에는 국제연합 총회가 결의 59/24를 채택하여, BBNJ의 보전 및 지속가능한 이용에 관한 문제를 검토하기 위한 "비공식 공개 특별 작업부회"(Ad Hoc Open-ended Informal Working Group)를 국제연합 총회의 하부 기구로 설치하였다.46 비공식 공개 특별 작업부회는 2006년부터 작업을 시작하였으며, 2011년 6월 제4차 회의에서는 BBNJ에 관한 것으로서 "이익 배분 문제를 포함한 해양유전자원", "해양보호구역을 포함한 구역형 관리 수단", "환경영향평가", "역량 구축 및 기술 이전"의 4개 주제를 다루기로 합의하였다.47
2012년 "국제연합 지속가능발전회의"(리우+20)에서 채택된 성과 문서 "우리가 원하는 미래"에서는 2015년까지 BBNJ 문제를 국제연합 총회에서 긴급히 다루겠다는 공약48이 이루어졌다. 이를 받아 2015년 6월에는 국제연합 총회가 결의 69/292를 채택하여 BBNJ에 관한 새로운 조약을 작성하기로 결정하고, 동시에 새 조약의 조문 초안의 요소를 정리하기 위한 준비위원회도 설치하였다.49 준비위원회는 2016년부터 작업을 시작하였으며, 2017년에는 국제연합 총회에 진행 상황을 보고하였다.
2017년 12월 국제연합 총회는 준비위원회의 보고에 근거하여 결의 72/249를 채택하고, BBNJ에 관한 새로운 조약을 작성하기 위한 정식 조약 교섭을 개시하기로 하며, 그를 위해 2018년부터 2020년에 걸쳐 정부간 회의를 소집하기로 결정하였다.50 국제연합 총회의 결의에서는 BBNJ에 관한 새로운 조약이 "해양법 협약 하의" 조약이어야 하며, "기존의 법적 문서, 틀 및 기관 등을 해치지 않는다"는 점이 정해졌다.49
각주